公共卫生制度为什么没有在中国内产生？这是一个类似于“中国为什么没有产生近代科学”的李约瑟式难题。

喜卫生而厌污秽，本是人之常情，传统社会并不缺乏提倡卫生的记载，对卫生与防疫的关系也是有所认识的。若《周礼》一书可靠的话，周代政府就有负责清洁卫生的官职，负责宫廷内外的除草、除虫以及清洁水源的工作。宋代《梦梁录》载南宋临安“遇新春，街道巷陌，官府差顾淘渠人沿门通渠；道路污泥，差顾船只搬载乡落空闲处。”但是这些行为，都没有上升成为全面的公共卫生政策。这与传统医学的病因观是有关系的。

传统医学将疾病的主因责之于“天”，为四时之气不正所致。天之四时无从控制，气又是无形无质无从把握，因此，欲健身防病则只能从增强人体正气着手了，此即所谓“养生”。中国古代很少用“卫生”一词，即使出现也往往与“养生”同义。养生主要是针对个体的行为，其原则包括增强正气和远避邪气。后者就会造成一种伦理困境，在南宋时候就已经引起争论——有人染疫时，其家属可否以避免传染为由弃之而去？大儒朱熹参与了这一讨论，他反对有些人否认疾病会传染的事实，认为：“予尝以为诬之以无染而不必避，不若告之以虽有染而不当避也。”他的方案是倡导“恩义”，使人们“知恩义之为重而不忍避”，用道德勇气来对抗疾病。

参照近代的知识，真正解决这一伦理困境必须依赖于有效的技术。朱熹说疾病“染与不染亦系乎人心之邪正、气体之虚实，不可一概论也”，但由于传统的“疫气”观很难说清楚疾病传染的道理，因而不能消除恐惧。提倡养生以增强抗病力，或焚烧香料或香药来驱逐秽浊之气，这些方法行之一身或一室不为无效，但不能成为规范行为的基础。官府不可能规定每个人必须强身以及如何强身等。而近代的“卫生”，基于微生物传染疾病的生物性认识，发展出一套阻断传染的技术手段。例如清末颁布的《预防时疫清洁规则》这样规定：“沟眼发生臭味时，须以绿汽灰、松脂渗入之或石灰消除之。”“当开沟时须先用绿汽灰、松脂或石灰令辟毒臭。”广东巡警道于1909年发出的鼠疫防疫告示则有这样的指引：“屋内宜勤加扫除，并宜常用几阿连水（即臭水）洒地，墙壁旧者用石灰水刷洒，床脚、沟渠、厕所等处，均宜洒以石灰粉。”“此病之毒，易由伤口传入。各宜随时留意，不可使身有伤口。设有之，须注意解毒法。其法以二十分之一石碳酸水洗患处（石碳酸水即加布力水。此水制法，石灰酸五分，盐酸一分，水九十四分）。洗后用洋来合口膏贴之（即俗称孖指膏）。足有伤口，尤不可徙跣而行。”这些来自西医的技术，使预防传染有章可循，成为制度。甚至可以建立专业化的护病机构，通过托管来解除亲属护病的危险。由于这些技术操作性强，即使对民众习惯的某些“私权”带来侵犯，亦能以多数人利益为由来强制实行。

因此，近代政治中的卫生事务绝非基于个人自主选择的私事，而是凭借社会和国家的力量来强制实施的公共事务。从个人而言，中医的养生本来是一种长久而便利的根本方法，即使在今天仍然有提倡推行的必要。只是从公共性而言，西医的技术特点使其更易于推行，因而把握了行政话语权。所以，清末除太医院仍以中医为主外，一些新设置的医官职位都已交给了西医。

由于传统政治缺乏医疗卫生方面的系统管理，可以说中医本就算不上“在朝”，到近代由于西医开始占据卫生行政权力，却一下变成了“在野”。西医有卫生学方面的长处其实并不意味着全面的学术优势，但因为与行政权力的结合而影响力陡然增大。在清末，西医的“在朝”还局限于卫生防疫等领域，然而这仅仅是个开端。广义上的卫生行政，还包括医生执业、注册等管理，如果这些权力顺势为西医所掌握，加上立场不客观不公正的话，那么中医就不免要面临一场劫难。